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会员国拖欠会费导致联合国预算周转困难,条条大路都通

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马里稳定团图片/Marco
Dormino2018年11月,一名维和人员正在马里城市加奥的街道上巡逻。这是马里稳定团维和警察与马里国民警卫队成员每天都要执行的任务。

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联合国视频截图中国常驻联合国代表团参赞傅道鹏在联大第五委员会上发言。

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联合国-非盟达尔富尔混合维和行动图片中国维和人员前往达尔富尔古卢镇修建新的混合维和行动临时驻地。

在联合国有句名言:条条大路都通“五”。所谓的“五”,指的就是主管行政和预算的联合国大会第五委员会,联合国系统所有的财务和方案事项都由这个委员会负责讨论。联合国“主要委员会”一瞥系列报道的第五篇,就带领大家一起了解一下第五委员会的重要工作。

联合国的运行依靠会员国缴纳的会费的支持。每个国家所缴纳的会费的数额按照支付能力的原则加以确定。去年12月22日举行的联大会议上通过的2019年至2021年联合国会费比额表显示,中国会费将大幅度提高,将首次超过日本,从第三大会费缴纳国升为第二大会费缴纳国,仅次于美国,常规预算分摊比例由原来的7.92%升至12.01%,维和预算分摊比例由原来的10.24%升至15.22%。请听联合国新闻李茂奇的报道。

联合国预算由三部分组成:支付维持机构正常运转所需的经常性预算、维和行动预算、国际刑事法庭余留机制预算。联合国负责管理事务的副秘书长简•比格尔5月初在向联大负责行政和预算事务的第五委员会通报联合国财政状况时表示,近年来联合国经常性预算的流动性一直存在问题,虽然今年第一季度缴纳会费使财政状况得到暂时缓解,但经常性预算现金赤字日益加大的趋势没有得到根本解决。与此同时,虽然第一季度全额缴纳维和摊款的国家比去年有所增加,但未缴款项仍达到21亿美元,对维和行动构成了不小的压力。在5月16日举行的第五委员会会议上,许多国家和区域集团纷纷对此表示担忧和不满。请听联合国新闻李茂奇的报道。

第五委员会的现任主席,澳大利亚常驻联合国代表伯德女士在接受联合国新闻独家专访时,介绍了第五委员会的独特角色:“委员会负责联合国所有的行政和预算事务,每年都要审议并通过联合国的预算”。

在去年12月22日举行的联大第五委员会——即“行政与预算委员会”常务会议的闭幕式审议完成了2019年至2021年联合国会费与维和比额表,以及联合国人力资源、管理机构设置、联合国发展系统改革驻地协调员供资、政治特派团预算等多项重要议题,但最重要的莫过于确立2019年至2021年度的联合国会费与维和比额表。两个比额表同一天在联大全会上得到认可,以决议的形式得到确定。至此,中国继上一个2016年至2018年联合国会费与维和比额期成为第二大维和经费出资国之后,在新的2019年至2021年联合国会费与维和比额期中又将在常规预算分摊比例上超过日本,成为名副其实的联合国第二大预算资金缴纳国。

在联合国2018年至2019年约54亿美元两年期经常性预算和2018年7月到2019年6月约70亿美元的维和预算中,美国分别负担22%的经常性预算,28.5%
的2018年后6个月的维和预算及27.9%的2019年头6个月的维和预算摊款。但由于美国制定上限、只同意承担联合国维和经费份额的25%,从而导致约近3%、约为2亿美元的维和预算差额,这对于目前已经受到资金困扰的联合国在世界各地部署的14支维和行动来说,可谓“雪上加霜”。

第五委员会的工作内容包括审计委员会报告、监督联合国的开支和人力资源管理,以及为联合国的维和行动提供资金等等,需要处理的事项数量庞大,因而各国代表和工作人员常常需要加班到深夜,就连周末也往往得在联合国总部大楼的办公室里度过。

中国常驻联合国代表团参赞傅道鹏在联大第五委员会上发言表示,中方赞赏各方展现出的合作与妥协精神,同时感谢埃及作为七十七国集团主席国所发挥的领导作用。他指出,本次会议所取得的重要成果将有助于联合国各项授权的顺利实施,为联合国在多边领域和全球治理中发挥核心作用提供保障。

联合国负责管理事务的副秘书长简•比格尔在5月7日举行的联大第五委员会会议上表示,2018年底,维和预算赤字徘徊在15亿美元左右。4月30日之前发出了33亿美元的新的摊款账单,目前收到27亿美元,使得未缴摊款缺口增至21亿美元。

伯德在外交生涯初期曾经担任过第五委员会的代表,她表示,自己当选主席后的首要任务,便是改变这种马不停蹄、通宵达旦的工作状态。“我认为,避免长期加班和周末工作,能提升所有人的工作状态”。

傅道鹏:“
财政是联合国治理的基础和重要支柱。根据初步达成一致的新一轮会费比额表,自2019起。中方将成为联合国第二大会费国。对于拥有约十四亿人口的发展中国家而言,这是一笔不小的支出。作为负责任的发展中大国,中国将继续积极履行财政义务,用实际行动支持联合国事业。”

简•比格尔表示,古特雷斯秘书长承诺在现金情况允许的情况下,尽快履行对提供部队和装备的会员国的义务,秘书处将继续监测维和现金的流动情况,并根据可用现金的情况最大限度地增加季度付款。但要做到这一点,则有赖于会员国足额和按时履行其财政义务。

联大第73届会议的第五委员会从2018年10月9日开始工作,并于12月22日顺利完成了主要的任务。

会费比额表每3年审议调整一次,以反映各国经济的最新情况。分摊比额依据会员国的各自经济实力分摊。主要以会员国过去三年和六年的国民总收入在世界经济中所占份额为基础,同时考虑外债总额和人均国民收入等因素给予一定的宽减。

77国集团拥有134个成员,代表着世界上广大发展中国家的利益。77国集团主席国巴勒斯坦观察员国卡图达(Saed
Katkhuda)在5月16日举行的联大第五委员会上发言表示,77国集团严重关切联合国的财政健康,特别是经常性预算流动性问题日益加深以及拖欠维持和平行动部队和警察派遣国的付款问题。目前,联合国拖欠部队和警察派遣国的付款高达3.39亿美元。事实上,发展中国家正在补贴一些有支付能力、但却选择不支付的安理会成员国授权的维持和平行动。

上个月底,联合国大会全体会议根据第五委员会所提出的建议,总共通过了16项决议,其中有两项决议涉及会费分摊比额表,一项事关经常预算,另一项则与维和相关。点击了解更多详情。

比额表设有上限和下限。从1974年开始,一国最高摊款限额不能超过整个预算的25%,2000年在美国的坚持下再次调整后降到22%;最低不能低于0.001%,主要是照顾最不发达国家。

卡图达:“
未缴会费的百分比在2018年创下10年新高,为21.3%。77国集团同情那些由于无法掌控的原因而未能履行其财政义务的会员国,但有能力支付会费的会员国故意单方面迟迟不缴纳会费是不可接受的。部队和警察派遣国实际上正在补贴这些维持和平任务决议的‘起草者’,这些起草者要求维和行动根据他们任意和选择性的业绩定义进行改进,但与此同时却未能足额、及时和无先决条件地缴纳摊款。”

与此同时,联大还根据第五委员会的直接建议
,通过了联合国特别政治任务6.51亿美元的预算。

联合国狭义上的会费通常指的是支付维持机构正常运转所需的经常性开支摊款。比额表的计算包括10个步骤,相当复杂。人均收入低于世界平均值的国家可享受宽减,即在会员国应分摊的比额基础上给予一定折扣。中国近年来人均收入不断提高,可减免的折扣变得越来越少。因此随着总体收入的增加,中国的会费分摊比额便在直线上升。

联合国秘书长古特雷斯今年1月11日写信给联合国193个会员国,告知目前会员国拖欠联合国维和行动的经费高达20亿美元,其中美国的欠款占到三分之一。据测算,截止到今年1月1日,美国拖欠联合国的经常性预算金额为3亿8100万美元,拖欠的维和经费为7亿7600万美元。

什么是会费分摊比额表

除了分担常规性预算份额之外,联合国会员国的另外一项主要摊款是维和预算经费。新的比额表显示,在联合国的维和预算经费中,中国的分摊比例由2016年至2018年度的10.24%升至2019年至2021年度的15.22%。2018年至2019年的联合国维和预算高于常规预算,为67亿美元,如果粗略计算,根据新的维和比额,中国2019年需要支出的维和摊款会要达到5亿美元。

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联合国图片/Marco Dormino联合国马里稳定团在该国北部执行任务。

会费分摊比额表是联合国各成员国必须缴纳的经常预算和维和预算数额。根据已经获得通过的经费预算,由各成员国分担,以支付联合国工作所需的开支。比额表每三年进行一次全面彻底的审议,由联合国大会根据会费委员会的建议做出决定,进行最终批准。

中方将成为联合国第二大会费国。对于拥有约十四亿人口的发展中国家而言,这是一笔不小的支出。作为负责任的发展中大国,中国将继续积极履行财政义务,用实际行动支持联合国事业。—中国常驻联合国代表团参赞傅道鹏

来自新加坡的唐•特伦斯(TSU TANG TERRENCE
TEO)代表东南亚国家联盟发言,他对联合国近年来面临的财政不确定性表示严重关切,重申分摊会费是《联合国宪章》规定的义务,每个会员国都有法律义务履行这些义务。

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联合国图片/Michael
Ali联合国刚果民主共和国稳定特派团的维和人员与当地机构共同为刚果民主共和国北基伍省的孤儿和脆弱儿童提供医疗和营养援助。协商一致、寻求共识

联合国成立之初只有51个会员国,在1946年会费分摊比额中,美国承担近40%的会费。上世纪90年代,美国颁布法律,规定美国承担的联合国维和经费份额不得超过25%。但国会应联邦政府的请求,每年都破例批准高于25%上线的预算。

唐•特伦斯:“虽然一些国家在缴纳会费方面面临真正的困难,但大多数主要缴纳国并不缺乏支付能力。如果主要缴纳国履行基本责任,联合国的基础将更加牢固。国家主权平等是一个概念,也包括足额、及时和无条件缴纳所有摊款的平等责任。近年来,东盟成员国承担的联合国预算份额有所增加,但它们仍致力于缴纳这些摊款。东盟将认真研究秘书长关于改善联合国财政状况的建议,但任何此类措施都应侧重于寻找可持续的解决办法并解决根源性问题,而不应给会员国带来更多的不公平负担和负面后果。”

第五委员会工作的另一个独特之处,便是致力于通过协商一致、达成共识,而非直接投票、少数服从多数的方式来做出决定。这一工作方法并非固定的规则,更多的是一种传统和惯例,有时,讨论会演变成“非正式的非正式磋商”,也就是“代表们在非正式的环境下,比如房间的沙发上展开讨论,努力寻求达成共识”。

特朗普政府上台以来,一直要求降低美国的维和预算摊款份额。该国时任常驻联合国代表妮基•黑莉去年三月在联合国关于维和改革的高级别辩论会上表示,美国今后承担联合国与维护和平相关费用的份额将不超过25%。美国代表在12月22日举行的联大第五委员会常会闭幕式上重申了这一立场,并要求对比额分摊计算方法进行改革,特别是要求取消一些发达国家目前所享有的特殊减免条款。

印度代表安扎尼•库马尔(Anjani
Kumar)表示,印度在联合国预算中的分摊比额近年来一直在增加,包括今年增加了13%。印度已全额按时缴纳所有摊款。虽然印度在部队和部队所属装备方面应该得到的大笔补偿款没有得到落实,但它仍在继续支持维持和平行动,并且仍然是累计最大的部队派遣国。

伯德表示,这种磋商的过程并不容易,在特定的问题上,不同的会员国可能有着截然不同的立场和观点,“因此,这种做法需要代表们拥有充分的毅力和耐心,还要发挥创造性,且秉持达成目标的共同意愿”。虽然委员会有时也需要通过投票,按照少数服从多数的原则做出决定,但这样的情况并不常见。

在联合国2018年至2019年的约54亿美元两年期常规预算和2018年7月到2019年6月的约67亿美元的维和预算中,美国分别负担22%的常规预算,28.5%
的2018年后6个月的维和预算及27.9%的2019年头6个月的维和预算的摊款。由于美国只同意承担联合国维和经费份额的25%,将导致约近3%维和差额,约为2亿美元,对于目前已经受到资金困扰的联合国在世界各地部署的14支维和行动来说,可谓“雪上加霜”。联合国秘书长古特雷斯今年1月11日写信给联合国193个会员国,告知目前会员国拖欠联合国维和行动的经费高达20亿美元,其中美国的欠款占到三分之一。据测算,截止今年1月1日,美国拖欠联合国的常规预算金额为3亿8100万美元,拖欠的维和经费为7亿7600万美元。

库马尔:“维和费用按时得到偿付是一种最基本的期望,无法开脱和无法解释的拖延偿付费用的行为也对联合国在维和其他方面与部队派遣国维持诚实协议的能力产生了负面影响,这种情况需要认真反省。目前的偿付框架和秘书处的相关做法使问题变得更加复杂,这种做法不能再继续下去。”

伯德表示,“以协商一致的方式工作,有时难免会增加讨论的难度,但这种做法似乎确实在各国代表中间创造了一种合作共治的气氛,带来了权力分享的结果,这一点,是我在其他委员会或是谈判进程中都不曾见过的”。

中国代表傅道鹏参赞在联大第五委员会上发言表示,中方希望联合国秘书处进一步加强预算管理,推动实施全面绩效预算、绩效管理,进一步严格财务纪律,不断提高资金效益,管好用好会员国纳税人缴纳的每一分钱。同时,他也希望其他会员国也能积极履行会费缴纳义务。

欧盟代表简•德•普雷特(Jan De
Preter)表示,促进联合国健全的财务管理是欧盟成员国的优先事项。他敦促尚未缴纳摊款的会员国优先解决这一问题,并重申所有会员国足额、及时和无条件缴纳摊款至关重要。

点击了解更多详情。

傅道鹏:“我们也呼吁其他会员国,尤其是具有充足支付能力的国家,能够及时、足额缴纳各项会费与摊款。”

普雷特:“维持和平可用现金总额的减少令人关切。联合国的财政健康和维持和平特派团的成功取决于及时缴纳摊款。欧洲联盟成员国共同贡献了近30%的经常性预算和维持和平预算,根据支付能力公平分担财政责任是联合国系统可持续筹资的先决条件。就联合国而言,它必须在商定的预算水平内开展工作,欧洲联盟相信,管理改革将有助于加强问责制。”

工作任务繁重

傅道鹏表示,在联合国改革不断深化的背景下,中国坚决倡导多边主义,支持联合国在国际事务中发挥积极作用。

在联合国的维和预算经费中,中国的分摊比例由2016年至2018年度的10.24%升至2019年至2021年度的15.22%。2018年至2019年的联合国维和预算高于经常性预算,为70亿美元,如果粗略计算,根据新的维和比额,中国2019年需要支出的维和摊款将超过5亿美元。

虽然第五委员会的主要工作已经在2019年到来之前顺利完成,然而由于委员会肩负的任务繁重,代表们将在今年三月再次汇聚一堂,召开一次后续会议,处理联合国维和事务的行政与预算问题。

傅道鹏:“今年是中国改革开放四十周年,联合国改革也正在路上。作为多边主义的坚定支持者,中国将积极参与联合国改革进程,继续发挥建设性作用,推动构建人类命运共同体,促进全球治理体系变革,为联合国和平与发展事业贡献中国智慧、中国方案、中国力量。”

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联合国视频截图中国常驻联合国代表团负责行政与预算事务的官员傅丽衡

除了上述内容之外,今年第五委员会的议程还包括:审查联合国行政和财政业务效率、2018-2019两年期方案预算、改善联合国财政状况、会议时间地点分配办法、联合国养恤金制度、联合国内部司法、联合国与各专门机构和国际原子能机构的行政和预算协调等等,点击了解完整议程。

李茂奇,联合国纽约总部报道。

中国常驻联合国代表团负责行政与预算事务的官员傅丽衡在发言中表示,中国是多边主义和联合国事业的坚定支持者,作为联合国第二大会费国和维和摊款出资国,尽管中国承担的会费与维和摊款大幅增加,但作为负责任的发展中国家,中国已足额缴纳了各项会费摊款,用实际行动支持联合国事业和秘书长工作。他指出,联合国维和行动的出兵国主要是发展中国家,大量拖欠出兵国补偿款,直接加重了出兵国的财政负担,这对出兵国极不公平。

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联刚稳定团图片/Alain
Likota2018年12月10日,联合国刚果民主共和国稳定特派团的医务人员在刚果民主共和国的卡巴莱监狱(Kabare
Prison)开展免费义诊,以纪念世界人权日。 主席团及秘书处成员

傅丽衡:“
联合国财政面临的主要问题是现金流动性不足。造成现金流动性不足的主要原因,是部分国家未能及时、足额缴纳会费与摊款。如果会员国不及时履行财政义务,联合国财政就成为‘无源之水、无本之木’,再好的改革举措也解决不了问题。我们呼吁,会员国应及时、足额、无条件缴纳各项会费摊款,特别是有支付能力的国家,应该尽快补足未缴款项,把支持联合国事业和改革的承诺转化为行动。”

今年第五委员会的三名副主席分别是来自哥伦比亚的托雷斯、来自爱沙尼亚的里潘德,以及来自巴基斯坦的乔哈尔,来自摩洛哥的乌西哈穆则担任报告员,负责撰写委员会的报告。

李茂奇,联合国纽约总部报道。

第五委员会秘书处秘书范∙布里女士将率领秘书处的工作人员为委员会的工作提供支持。

第五委员会的正式公开会议将在联合国网络电视上进行现场直播。

所有正式文件都将以包括中文在内的联合国六种官方语言版本发布。点击查找第五委员会相关文件。

点击了解委员会的更多信息。

联合国“主要委员会”一瞥系列报道:

  • 第一委员会:为世界和平而裁军
  • 第二委员会:改变世界,明天更美好
  • 第三委员会:扎根于人权
  • 第四委员会:过去、现在与未来在此交汇

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